Kiedy wykonuje się analizę porealizacyjną?
Jednym z obowiązków, jakie mogą zostać na inwestora nałożone w decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest przedstawienie analizy porealizacyjnej inwestycji. Podstawą prawną do zawarcia powyższego obowiązku w decyzji środowiskowej jest art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko1 (zwanej dalej: u.o.o.ś.), zgodnie z którym „w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia”.
Obowiązek ten bywa niekiedy dla inwestorów kłopotliwy – tym bardziej, że często przybiera on formę rozłożonego w czasie monitoringu przyrodniczego inwestycji. W tym kontekście istotnym staje się pytanie, jakie konsekwencje mogą spotkać inwestora, który nie dostosuje się do powyższego wymogu i nie sporządzi wymaganej analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia.
Jakie konsekwencje mogą spotkać inwestora w razie niewykonania analizy?
Pierwszy rodzaj sankcji, jakie mogą zastosować organy administracji to egzekucja obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji2(zwanej dalej: u.p.e.a.). W ramach tej egzekucji organy egzekucyjne stosują środki mające na celu wymuszenie realizacji niewykonanego obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Właściwym środkiem egzekucyjnym do wymuszenia realizacji obowiązku przedłożenia analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia jest tzw. „grzywna w celu przymuszenia” (art. 119 – art. 126 u.p.e.a.). Grzywna ta nie jest karą w rozumieniu prawa karnego czy prawa wykroczeń. Jest ona wyłącznie opłatą publiczno-prawną nakładaną w celu zmiany stanowiska przez osobę niepodporządkowującą się decyzji i skłonienia jej do dobrowolnego wykonania obowiązku.
Każdorazowo nałożona grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Co jednak istotne – grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą jednak łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł. Wyłącznie egzekucyjny charakter „grzywny w celu przymuszenia” wyraża się natomiast w fakcie, iż w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu, natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach (na wniosek zobowiązanego) zwrócone w wysokości 75% lub w całości.
Drugi rodzaj sankcji z tytułu niewykonania obowiązku przedłożenia analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia polega na cofnięciu decyzji środowiskowej w stosunku do inwestora niewykonującego obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej. Kompetencje do takiego działania przyznaje organom administracji art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego3 zgodnie z którym „Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji,, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.” Sankcja w postaci uchylenia decyzji środowiskowej wydaje się na pierwszy rzut oka bardzo dotkliwa, albowiem rodzi ona obawy co do możliwości dalszego użytkowania ukończonej już przecież inwestycji.
Czym grozi cofnięcie decyzji środowiskowej w tym przypadku?
Przy bardziej wnikliwej znajomości tematu okazuje się jednak, że uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z powodu nie przedstawienia analizy porealizacyjnej w gruncie rzeczy nie skutkuje unieruchomieniem przedsięwzięcia, o ile uzyskało ono już pozwolenie na użytkowanie. Decyzja środowiskowa z punktu widzenia procesu inwestycyjnego ma bowiem przede wszystkim to praktyczne znaczenie, że w razie konieczności jej uzyskania inwestorowi nie posiadającemu decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie może zostać udzielone pozwolenie na budowę [art. 72 ust. 1 pkt u.o.o.ś. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane4 (zwanej dalej: p.b.)]. Uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach samo zatem nie powoduje żadnych konsekwencji dla inwestycji – może jednak w dalszej kolejności skutkować wzruszeniem pozwolenia na budowę inwestycji. Jednak nawet takie wzruszenie post factum decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest równoznaczne z koniecznością rozbiórki inwestycji. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie bowiem zakłada, że nie jest samowolą budowlaną obiekt oddany do użytkowania w okresie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w mocy5.
Innymi słowy samo późniejsze wzruszenie pozwolenia na budowę nie skutkuje wydaniem decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Podstawą do wydania decyzji o rozbiórce może być dopiero okoliczność, że oddana do użytku inwestycja – niezależnie od kwestii wzruszenia pozwolenia na budowę – została wybudowana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.). Dotyczy to jednak tylko kwestii niewłaściwego wykonania robót budowlanych, nie natomiast kwestii niewłaściwej eksploatacji inwestycji, w tym niewykonania analizy porealizacyjnej.
Inwestor ma wpływ na zakres analizy porealizacyjnej
Jak zatem widać niewykonanie analizy porealizacyjnej może pociągnąć za sobą szereg konsekwencji prawnych – o większej lub mniejszej sile rażenia. Dlatego także w przypadkach, gdy wykonanie analizy porealizacyjnej jest szczególnie uciążliwe warto sięgnąć po przysługujące inwestorowi określone kroki prawne pozwalające na zmianę wymagań dotyczących analizy porealizacyjnej, niż podejmować próbę samowolnego niewykonania tego ostatniego obowiązku wynikającego z decyzji środowiskowej.
Opracował: Bartosz Łojewski
Radca Prawny ansee consulting
bartosz.lojewski@ansee.studionext.pl
[1] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.)[2] Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012, poz. 1015 z późn. zm.)[3] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267).[4] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010, Nr 243, poz. 1623).[5] Zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2009 r. II SA/Ol 587/09 LEX nr 553136; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r.II SA/Gd 363/08; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 12 maja 1998 r. IV SA 1419/96 LEX nr 43264; Wyrok WSA w Warszawie z 13.10. 2005 VII SA/Wa 33/05; wyrok NSA IV SA 2057/97, Mon. Praw. 2002/21/965.
